為切實(shí)加強(qiáng)高層建筑消防安全管理，應(yīng)急管理部消防救援局組織起草了《高層建筑消防安全管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），有關(guān)情況說(shuō)明如下：

一、制定《規(guī)定》的必要性

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，全國(guó)高層建筑劇增，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)已有高層建筑32萬(wàn)余幢，數(shù)量居世界第一，高層建筑火災(zāi)多發(fā)，消防安全形勢(shì)日益嚴(yán)峻。一是高層建筑增長(zhǎng)快，體量大、功能復(fù)雜，整體風(fēng)險(xiǎn)高。全國(guó)現(xiàn)有百米以上超高層6000余幢，年均增長(zhǎng)率達(dá)8%，是世界年均增長(zhǎng)率的2.5倍，我國(guó)連續(xù)九年成為世界上擁有200米以上摩天大樓數(shù)量最多的國(guó)家。高層建筑層數(shù)多、豎向管井密布、功能復(fù)雜、人員密集、火災(zāi)負(fù)荷大，起火后易造成大面積充煙和立體燃燒，給火災(zāi)防控和滅火救援工作帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。二是建筑消防安全條件不達(dá)標(biāo)，歷史遺留問(wèn)題突出。全國(guó)約有42萬(wàn)幢、近30億平方米建筑采用易燃可燃外保溫材料，遇明火易發(fā)生大面積燃燒，其中高層建筑占比較大。同時(shí)，高層建筑內(nèi)部的消防系統(tǒng)龐大，控制邏輯復(fù)雜，隱患節(jié)點(diǎn)多，加之管理不到位，導(dǎo)致系統(tǒng)出現(xiàn)故障的幾率較大。一些建造年代較早的高層建筑，受限于當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件，建筑防火標(biāo)準(zhǔn)低，目前全國(guó)24萬(wàn)幢高層住宅建筑中有超過(guò)40%未設(shè)置自動(dòng)消防設(shè)施。三是日常消防管理不到位，自防自救能力差。大多數(shù)高層建筑有兩個(gè)以上業(yè)主或者使用人，業(yè)主、使用人之間安全管理責(zé)任不清，相互推諉，出現(xiàn)“真空”地帶。一些消防控制室操作人員流動(dòng)性大，有的無(wú)證上崗，不熟悉消防設(shè)施，不懂得應(yīng)急處置；部分高層住宅建筑的業(yè)主和使用人消防安全意識(shí)不強(qiáng)，缺乏最基本的逃生自救常識(shí)和技能，而且大量使用可燃材料裝修，隨意遮擋、拆卸消防設(shè)施，堵塞疏散通道等情況大量存在。四是高層建筑火災(zāi)多發(fā)。近年來(lái)，我國(guó)高層建筑火災(zāi)呈高發(fā)趨勢(shì)，2009年造成損失1.5億的央視“2.9”大火、2010年亡58人的上海“11.15”大火、2011年遼寧沈陽(yáng)皇朝萬(wàn)鑫酒店“2·3”大火，2017年亡10人的南昌“2.25”火災(zāi)，都發(fā)生在高層建筑內(nèi)，造成大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

目前有關(guān)高層建筑消防安全管理的規(guī)章，分別是公安部1986年頒布實(shí)施的《高層建筑消防管理規(guī)則》（〔86〕公消字41號(hào)）和1992年頒布實(shí)施的《高層居民住宅樓防火管理規(guī)則》（公安部令第11號(hào)），都已出臺(tái)25年以上，隨著我國(guó)高層建筑的快速發(fā)展和法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的修訂，相關(guān)內(nèi)容已不能適應(yīng)當(dāng)前高層建筑消防安全管理的實(shí)際需要，有必要對(duì)原有規(guī)定進(jìn)行整合和完善，對(duì)高層建筑消防安全管理工作予以規(guī)范和加強(qiáng)。

二、制定思路和簡(jiǎn)要過(guò)程

（一）制定思路。一是貫徹落實(shí)《消防法》、國(guó)辦《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》等，針對(duì)火災(zāi)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和防范重點(diǎn)，加強(qiáng)高層建筑消防安全管理，強(qiáng)化火災(zāi)防控措施；二是適應(yīng)我國(guó)城鎮(zhèn)化和高層建筑迅猛發(fā)展的消防安全需求，研究高層建筑消防安全重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，完善高層建筑消防安全法律制度；三是吸取近年來(lái)高層建筑火災(zāi)事故教訓(xùn)，總結(jié)高層建筑消防安全專項(xiàng)整治取得的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明晰高層建筑消防安全管理責(zé)任，提出更加嚴(yán)格的消防安全管理措施，提高消防安全設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)，確保高層建筑消防安全。

（二）簡(jiǎn)要過(guò)程。自2017年啟動(dòng)起草工作，認(rèn)真研究和吸取高層建筑消防安全管理的經(jīng)驗(yàn)做法和火災(zāi)教訓(xùn)，深入基層開展調(diào)研，先后向中編辦、民政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等單位征求意見和調(diào)研走訪，廣泛征求基層消防部門、高層建筑業(yè)主、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、基層組織和專家學(xué)者意見，多次召開座談研討會(huì)，通過(guò)中國(guó)政府法制網(wǎng)站向社會(huì)公開征求意見；2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革以來(lái)，又根據(jù)法律修改情況和形勢(shì)發(fā)展需要，對(duì)《規(guī)定》內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整。經(jīng)充分論證和反復(fù)修改完善，形成了《規(guī)定》報(bào)批稿。

三、《規(guī)定》的主要內(nèi)容

《規(guī)定》分為總則、消防安全職責(zé)、消防安全管理、消防宣傳教育和滅火疏散預(yù)案、法律責(zé)任、附則，共6章54條。

（一）明晰高層建筑各方主體的消防安全職責(zé)。高層建筑依法投入使用后，其消防安全責(zé)任涉及業(yè)主、使用人、物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及政府部門、基層組織?！兑?guī)定》依據(jù)《消防法》、《物權(quán)法》和高層建筑消防管理實(shí)際需要，進(jìn)一步明確相關(guān)主體的消防安全責(zé)任。一是明確業(yè)主、使用人的消防安全責(zé)任?！兑?guī)定》將高層建筑區(qū)分為高層住宅建筑和高層公共建筑兩類，分別對(duì)高層公共建筑的業(yè)主、使用人的消防安全職責(zé)和高層住宅建筑的業(yè)主、使用人的消防安全義務(wù)進(jìn)行了具體明確。二是明確物業(yè)服務(wù)企業(yè)等專業(yè)服務(wù)單位的消防安全職責(zé)。《規(guī)定》明確了物業(yè)服務(wù)企業(yè)、消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)單位可以接受委托提供消防安全服務(wù)，并規(guī)定了建立消防安全制度、明確專管部門、消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)、防火巡查檢查、火災(zāi)隱患整改、消防宣傳教育、滅火和應(yīng)急疏散演練等消防安全職責(zé)。三是明確多產(chǎn)權(quán)建筑消防安全管理形式?！兑?guī)定》明確同一高層建筑有兩個(gè)以上業(yè)主、使用人的，應(yīng)當(dāng)委托一家物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)單位，或者明確一個(gè)業(yè)主、使用人作為統(tǒng)一管理人，對(duì)共有部分的消防安全實(shí)行統(tǒng)一管理，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)業(yè)主、使用人共同做好整棟建筑的消防安全工作，防止由于多業(yè)主、使用人之間推諉扯皮導(dǎo)致事關(guān)整棟建筑的消防安全責(zé)任落不到實(shí)處。四是明確有關(guān)部門和基層組織對(duì)高層建筑的消防安全管理職責(zé)。規(guī)定了消防救援機(jī)構(gòu)的消防監(jiān)督管理職責(zé)，其他有關(guān)部門按照“三個(gè)必須”要求在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好消防安全工作；規(guī)定居（村）委會(huì)應(yīng)當(dāng)開展針對(duì)高層建筑的群眾性消防工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)將高層建筑消防安全納入基層社會(huì)治理和網(wǎng)格化管理范圍，開展消防安全檢查和宣傳教育。

（二）規(guī)范高層建筑日常消防安全管理?？偨Y(jié)分析近年來(lái)高層建筑火災(zāi)事故教訓(xùn)，結(jié)合現(xiàn)行法律法規(guī)和消防技術(shù)規(guī)范的要求，對(duì)容易引發(fā)火災(zāi)事故和造成群死群傷的重點(diǎn)部位、特殊場(chǎng)所以及用火用電的日常消防安全管理關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行了細(xì)化和明確。一是加強(qiáng)外保溫材料的管理。《規(guī)定》明確對(duì)使用易燃、可燃材料作為高層建筑外墻保溫材料以及在高層建筑外墻違規(guī)動(dòng)火用電、燃放煙花爆竹做了禁止性規(guī)定，并要求及時(shí)修復(fù)破損、開裂和脫落的外墻保溫系統(tǒng)，并在醒目位置設(shè)置提示性和警示性標(biāo)識(shí)，標(biāo)示外墻保溫材料的燃燒性能、防火要求。二是細(xì)化了重點(diǎn)部位的管理要求。《規(guī)定》對(duì)高層建筑內(nèi)的廚房、倉(cāng)庫(kù)、設(shè)備用房、管道井、避難層、消防車通道、登高操作面、疏散通道、安全出口等方面分別提出了具體的消防安全管理措施。三是規(guī)范用火、用電、用氣行為管理。在用火管理方面，《規(guī)定》對(duì)開展明火作業(yè)的審批程序、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)護(hù)等方面做了明確規(guī)定，并要求高層公共建筑應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身使用性質(zhì)，劃定禁火禁煙區(qū)域。在用電管理方面，《規(guī)定》明確高層建筑電器設(shè)備的安裝使用及其線路敷設(shè)、維護(hù)保養(yǎng)和檢測(cè)應(yīng)當(dāng)符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)定。在用氣管理方面，《規(guī)定》明確高層建筑內(nèi)燃?xì)庥镁叩陌惭b使用及其管路敷設(shè)、維護(hù)保養(yǎng)和檢測(cè)應(yīng)當(dāng)符合消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)定。四是全面推行標(biāo)識(shí)化管理。《規(guī)定》明確高層建筑的業(yè)主、使用人應(yīng)當(dāng)在消防車通道、消防車登高操作場(chǎng)地、滅火救援窗、消防水泵接合器、常閉式防火門等部位設(shè)置提示性、警示性標(biāo)識(shí)。消防設(shè)施設(shè)備應(yīng)標(biāo)識(shí)開、關(guān)狀態(tài)，并采取鉛封等限位措施。五是細(xì)化了消防設(shè)施設(shè)備的日常維護(hù)管理。《規(guī)定》對(duì)高層建筑防火檢查、巡查的頻次和具體內(nèi)容進(jìn)行了明確，并規(guī)定高層建筑內(nèi)的消防設(shè)施應(yīng)當(dāng)由具備從業(yè)條件的消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行維護(hù)保養(yǎng)和檢測(cè)。同時(shí)，《規(guī)定》對(duì)消防控制室值班人員的配置、資格、技能要求等進(jìn)行了細(xì)化。

（三）強(qiáng)化消防宣傳教育和滅火疏散預(yù)案制定演練。在消防宣傳教育方面，《規(guī)定》明確高層公共建筑內(nèi)的單位應(yīng)當(dāng)每半年至少對(duì)員工開展一次消防安全教育培訓(xùn)。高層住宅建筑的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)每年至少對(duì)居住人員進(jìn)行一次消防安全教育培訓(xùn)。同時(shí)，對(duì)高層建筑開展日常消防安全宣傳和警示教育的形式進(jìn)行了明確。在滅火疏散預(yù)案制定演練方面，《規(guī)定》充分考慮高層建筑使用性質(zhì)和業(yè)態(tài)特點(diǎn)，規(guī)定高層建筑應(yīng)當(dāng)結(jié)合場(chǎng)所特點(diǎn)，分級(jí)分類編制滅火和應(yīng)急疏散預(yù)案。規(guī)模較大、功能業(yè)態(tài)復(fù)雜、有兩個(gè)以上業(yè)主、使用人或者多個(gè)職能部門的高層公共建筑，應(yīng)當(dāng)編制總體預(yù)案和分項(xiàng)預(yù)案，并對(duì)預(yù)案演練頻次進(jìn)行了具體明確。

（四）固化工作經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新管理手段?！兑?guī)定》總結(jié)近年來(lái)高層建筑專項(xiàng)整治工作經(jīng)驗(yàn)，按照創(chuàng)新社會(huì)治理的要求，對(duì)一些行之有效的管理措施予以固化。一是推行消防安全管理人和樓長(zhǎng)制度?！兑?guī)定》明確高層住宅建筑應(yīng)當(dāng)逐棟明確一名消防安全樓長(zhǎng)，并由物業(yè)服務(wù)企業(yè)的管理人員、業(yè)主代表或者基層網(wǎng)格管理人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)組織開展防火巡查、檢查，消防安全宣傳教育等消防安全管理工作。高層公共建筑的業(yè)主、使用人或者物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)明確消防安全管理人，組織開展整棟建筑的消防安全管理工作，并規(guī)定建筑高度大于一百米的高層公共建筑的消防安全經(jīng)理人應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)資格。二是著力破解棄管高層建筑消防安全管理難題?！兑?guī)定》明確對(duì)無(wú)物業(yè)服務(wù)企業(yè)且未成立業(yè)主委員會(huì)的高層住宅建筑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)業(yè)主成立自主管理機(jī)構(gòu)，或者聘請(qǐng)具有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)消防安全實(shí)施管理。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)等方式，為業(yè)主、使用人提供高層住宅建筑消防安全防范服務(wù)。三是明確建筑消防設(shè)施運(yùn)行和維修改造的經(jīng)費(fèi)來(lái)源?！兑?guī)定》明確高層住宅建筑的消防設(shè)施日常運(yùn)行、維護(hù)和維修、更新、改造費(fèi)用，由業(yè)主承擔(dān)；委托消防服務(wù)單位的，消防設(shè)施的日常運(yùn)行、維護(hù)和檢測(cè)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)納入物業(yè)服務(wù)或者消防技術(shù)服務(wù)費(fèi)用。共用消防設(shè)施的維修、更新、改造費(fèi)用，可依法從住宅專項(xiàng)維修資金列支。四是規(guī)范微型消防站等消防組織建設(shè)。《規(guī)定》明確高層公共建筑內(nèi)的消防安全重點(diǎn)單位、高層住宅小區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立微型消防站等志愿消防組織，配備必要的人員、器材、裝備，定期開展防火巡查、消防宣傳，及時(shí)處置、撲救初起火災(zāi)。五是規(guī)范電動(dòng)自行車管理?！兑?guī)定》鼓勵(lì)電動(dòng)自行車存放、充電場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)獨(dú)立設(shè)置，設(shè)置在高層建筑內(nèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與建筑其他部分進(jìn)行防火分隔，充電設(shè)施應(yīng)當(dāng)具備充滿自動(dòng)斷電功能。嚴(yán)禁在高層建筑疏散走道、樓梯間、安全出口停放電動(dòng)自行車或者為電動(dòng)自行車充電。六是強(qiáng)化技防物防措施?！兑?guī)定》要求高層建筑的業(yè)主、使用人應(yīng)當(dāng)每年至少開展一次消防安全自我評(píng)估；推廣應(yīng)用智能化手段對(duì)電氣、燃?xì)庀腊踩拖涝O(shè)施運(yùn)行等進(jìn)行監(jiān)控和預(yù)警；無(wú)自動(dòng)消防設(shè)施的高層住宅建筑鼓勵(lì)因地制宜安裝火災(zāi)報(bào)警和噴水滅火系統(tǒng)、火災(zāi)應(yīng)急廣播等消防設(shè)施，提升自防自救能力。

（五）完善法律責(zé)任。《規(guī)定》根據(jù)違法情節(jié)設(shè)定了警告、罰款的行政處罰規(guī)定，處罰種類、幅度符合《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定?！兑?guī)定》所列舉的八種違法行為，均是其他法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定但在消防執(zhí)法監(jiān)督中又常見的，對(duì)高層建筑的消防安全影響較大，有必要設(shè)定行政處罰予以懲戒。

四、需要說(shuō)明的其他問(wèn)題

關(guān)于物業(yè)服務(wù)企業(yè)的消防安全職責(zé)，經(jīng)與住建部門多次協(xié)商，住建部門認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮物業(yè)服務(wù)企業(yè)提供消防安全服務(wù)應(yīng)以和業(yè)主的物業(yè)服務(wù)合同中約定為前提，且應(yīng)當(dāng)考慮其資金費(fèi)用等實(shí)際問(wèn)題。我們經(jīng)認(rèn)真考慮和調(diào)研、征求意見，將高層建筑區(qū)分為公共建筑和住宅建筑，住宅建筑的物業(yè)服務(wù)企業(yè)依照消防法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)履行合同約定和法律規(guī)定的義務(wù)，并對(duì)此進(jìn)行了明確，體現(xiàn)既尊重合同約定，又要符合法律規(guī)定。同時(shí)，在建立微型消防站、消防設(shè)施的維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)用等方面明確要納入物業(yè)服務(wù)費(fèi)用。

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